sabato 5 novembre 2011

COME FUNZIONA L'UNIONE EUROPEA

L'elefante che vola

di Voci dall'estero*


Qui parliamo di Unione Europea, anche se non è un tema di macro, perché comunque capirne il funzionamento oggi è utile a tutti, e in particolare a chi si interessa di economia e di sociale...Certo è che cavarsela sull'Europa in poche parole è un'impresa ardua, e se non saranno proprio poche, spero almeno che siano chiare, dato che l'eurocratese è un puzzle non semplice da ricomporre.

Il processo di integrazione europea comincia negli anni '50 con la firma dei primi Trattati tra i sei paesi fondatori (F, D, I, Benelux), ed è poi andato avanti sino a comprendere gli attuali 27 membri.

Il metodo seguito per realizzare questo progetto merita una particolare attenzione, perché il processo di integrazione europea ha prodotto un “unicum” nel panorama internazionale, che non è una organizzazione internazionale, né uno Stato federale, né una Confederazione di Stati...bensì una organizzazione sovranazionale– tipo di istituzione totalmente nuovo di cui non esiste uguale al mondo.

L’idea originaria era l’idea federalista, che poi però non ha ricevuto attuazione.
Uno Stato federale avrebbe dovuto nascere tramite l'elezione a suffragio universale europeo di un'Assemblea Costituente, con il compito di scrivere la Costituzione del nuovo Stato federale, con specificati i poteri sovrani che avrebbero dovuto essere trasferiti dai singoli Stati allo Stato federale centrale - tradizionalmente politica estera, difesa, politiche economiche e monetarie - e gli organi dello Stato centrale di origine elettiva che avrebbero dovuto esercitare questi poteri.
Quindi l'idea federalista prevede una cessione di sovranità dagli Stati Nazionali a un nuovo Stato Federale, che sia però legittimato da istituzioni democraticamente elette.
Data la resistenza da parte dei singoli Stati a rinunciare a parti importanti della loro sovranità, fu deciso di applicare praticamente una strategia intermedia, il cosiddetto funzionalismo, che mantiene l'obiettivo di un'integrazione forte seguendo tuttavia un percorso di avvicinamento all'obiettivo più graduale ma meno trasparente. Secondo i funzionalisti l'Europa unita doveva essere costruita a piccoli passi, realizzando una progressiva e graduale estensione delle competenze degli organi europei con una corrispondente diminuzione delle competenze nazionali, in modo da mettere la cittadinanza davanti al fatto compiuto di un'Europa sempre più unificata. I cittadini ne avrebbero potuto apprezzare i vantaggi, senza bisogno di prendere decisoni traumatiche.

L’integrazione ha così proceduto attraverso accordi presi tra Governi (i Trattati), dando vita a un organismo "sui generis" di tipo“sovranazionale”, formato da organi europei capaci di emanare norme direttamente obbligatorie all'interno degli Stati, senza bisogno di passare attraverso i Parlamenti nazionali.

Di conseguenza:

I Trattati nel diritto europeo sono la fonte più alta del diritto – stanno al livello delle Costituzioni degli Stati – ma non sono costituzioni votate, bensì accordi tra Stati.

Al di sotto dei Trattati ci sono i regolamenti e le direttive, che sulle materie di loro competenza (sempre più estese) prevalgono sulle leggi interne dei singoli Stati, e sono emanati dagli organi decisionali della UE, non elettivi.

Chi comanda in Europa?

Gli organi decisionali della UE sono sostanzialmente i Governi nazionali, sui quali – a livello europeo - è concentrato tutto il potere politico, esecutivo e anche legislativo. Infatti l'Europa, per il metodo particolare con cui è stata costruita, non ha realizzato la separazione dei poteri che è alla base dello Stato moderno.

Gli organi decisionali in Europa sono:

- Il Consiglio europeo - il cosiddetto “Vertice dei Capi di Stato e di Governo” - formula con la quale si ricomprendono i Capi di Governo delle forme di governo parlamentari diffuse in Europa, e il Presidente della Repubblica semipresidenziale francese.
Si riuniscono periodicamente per decidere gli orientamenti politici di fondo, e firmare i nuovi Trattati.
Esiste anche un Presidente del Consiglio europeo, che presiede e coordina i lavori del Consiglio europeo ed è il principale rappresentante dell' Unione Europea nelle relazioni esterne. L'attuale presidente è il belga Herman Van Rompuy

- Il Consiglio dell’Unione, detto anche Consiglio dei Ministri europei, - formato da 1 rappresentante governativo per Stato, e alle riunioni partecipa di volta in volta il Ministro competente nella materia di cui si tratta (es. il Consiglio prende il nome di ECOFIN quando è composto dai Ministri dell'Economia e delle Finanze).
Ha un Presidente che dirige i lavori e la carica ruota a turno ogni sei mesi tra i governi dei diversi paesi.

Il Consiglio dei Ministri dell'Unione esercita il potere legislativocon la collaborazione del Parlamento europeo.

Ciò significa che i regolamenti e le direttive europee, in Europa,
non basta che siano approvate dal Parlamento eletto dai cittadini europei, ma devono passare per i Governi, che si riuniscono e decidono a porte chiuse, e senza il loro consenso la legge non passa.

Il Consiglio dell'Unione nella maggior parte delle materie prende le decisioni a maggioranza qualificata, 1 in alcune ci vuolel'unanimità.
Rimangono soggette all'unanimità: sistema tributario, sicurezza sociale, diritti dei cittadini, difesa e politica estera.

- Le decisioni sulla politica estera e di difesa comune non passano per il Parlamento Europeo, ma sono adottate dal Consiglio europeo e dal Consiglio dell'Unione all'unanimità, tuttavia è detto anche che ciascun membro del Consiglio che non condivida l’azione può astenersi con decisione motivata, senza quindi obbligarsi ad applicare la decisione, ma senza impedire l'azione degli altri. Si tratta evidentemente di un modo per aggirare l’unanimità evitando il blocco di un’azione degli Stati consenzienti

Del Consiglio dell'Unione fa parte anche un "Alto Rappresentante per la Politica Estera" che presiede il “Consiglio Affari esteri” composto dai Ministri degli esteri degli Stati membri, e dovrebbeesprimere una posizione comune europea nelle questioni di politica estera (attualmente la inglese Lady Catherine Ashton).

- Il potere di governo in Europa è esercitato dallaCommissione, composta da 27 commissari (uno per stato membro). Tra i suoi membri sono compresi il Presidente e l'Alto Rappresentante per la Politica Estera in veste di Vicepresidente.

Il Presidente della Commissione, e i suoi membri, non vengono fuori da elezioni o da una competizione dentro il Parlamento. Non devono formulare dei programmi per il governo dell'Europa, ma semplicemente i loro nomi vengono scelti dal Consiglio europeo, quindi devono essere di gradimento dei capi più influenti del Consiglio. Poi devono essere approvati dal Parlamento europeo con voto di gradimento a maggioranza assoluta,ma finora il PE ha sempre confermato la scelta e non ha mai chiesto un'alternativa. In teoria possono anche essere destituiti dal PE con voto di sfiducia, però a una maggioranza molto elevata dei due terzi molto difficile da ottenere.

La Commissione esercita il potere esecutivo, quindi presenta il progetto di bilancio e dopo l’approvazione da parte del PE gli dà esecuzione, e vigila sull’applicazione delle norme comunitarie da parte degli stati, avviando le procedure di infrazione nei confronti degli stati che trasgrediscono le normative o i Trattati.

Ha un potere molto importante, normalmente sconosciuto al governo, che è il MONOPOLIO dell'iniziativa legislativa. Solo la Commissione può presentare proposte di regolamenti o direttive, e nel caso che il Consiglio dei Ministri o il PE vogliano modificare di molto le sue proposte, può anche ritirarle.

- Il Parlamento è composto da rappresentanti di ogni stato in base alla popolazione, eletti a suffragio universale col sistema elettorale proporzionale.
E' quindi l'organo della UE dotato di rappresentanza democratica, tuttavia accade che nelle elezioni europee solitamente i vari partiti prendono i voti dai cittadini sulla base delle loro politiche nazionali, dato che non si dibatte di programmi per le politiche europee, che non vengono presentati o discussi.
Il Parlamento dunque esercita il potere legislativo insieme al Consiglio, senza tuttavia poter proporre testi di legge, approva il bilancio presentato dalla Commissione (insieme al Consiglio), può confermare, senza diritto di scelta, i candidati alla Commissione.

Come ha detto l'ex Commissario per l'allargamento Gunther Verheugen : “Se la UE dovesse candidarsi per entrare nella UE, non potremmo accettarla. Il suo carattere democratico è semplicemtente insufficiente.”

Gli atti normativi dell'Unione sono di due tipi:
i regolamenti, sono atti con forza di legge direttamente applicabili in tutti gli Stati membri, alla stessa stregua delle leggi nazionali e senza alcun intervento ulteriore da parte delle autorità nazionali.
Le direttive hanno come destinatari gli Stati membri, e hanno l'obiettivo principale di ravvicinare le legislazioni.
La direttiva vincola gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere, e poi gli Stati dovranno adottare delle leggi nazionali per realizzare gli obiettivi indicati nelle direttive. Ogni anno in Italia il Parlamento approva una cosiddetta “legge comunitaria” con la quale recepisce le direttive emanate dall'Unione.

La ripartizione delle competenze legislative tra Unione e Stati membri = di fatto oggi il 70% almeno delle leggi provengono dall'Unione Europea.

- Vi sono settori che sono di competenza esclusiva della UE, in cui solo la UE può legiferare, e gli atti normativi dell’Unione prevalgono sulle precedenti leggi nazionali in materia.
(es. regole di concorrenza del mercato, commercio con i paesi terzi, politica monetaria per gli Stati aderenti all'euro, conclusione di accordi internazionali...)

- Vi sono dei settori di competenza condivisa, ove sia l’UE che gli Stati membri possono legiferare. In tali settori si osserva il principio di sussidiarietà, in base al quale se gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere efficacemente raggiunti a livello locale (statale o regionale) si produrranno norme comunitarie, che avranno prevalenza su quelle interne.
(es. agricoltura e pesca, sicurezza e giustizia, trasporti, energia, ambiente, protezione dei consumatori...)

- Nei settori di competenze di sostegno, l’Unione non legifera, ma coordina le politiche nazionali.
(salute, cultura, turismo...)

Nel campo delle politiche economiche e sociali, per i paesi aderenti all'euro, la UE dispone di competenze specifiche.
I governi devono presentare alla Commissione europea un programma di stabilità dei conti pubblici secondo le linee programmatiche stabilite dall'Unione. Inoltre i paesi periferici in crisi che ottengano prestiti da parte della UE (ad ora Grecia, Irlanda e Portogallo), in contropartita si obbligano all'attuazione delle politiche economiche e sociali dettate dall'Unione (tagli di spese pubbliche, aumenti di imposte e privatizzazioni).

A proposito della ripartizione delle competenze il Trattato di Lisbona del 2007, entrato in vigore nel 2009, ha introdotto laclausola di flessibilità, in base alla quale l'Unione può adottare provvedimenti anche in materie non di sua competenza, qualora risulti necessario per attuare i fini propri dell'Unione.Con questa clausola, è evidente che si apre alla possibilità di aumentare anche in futuro le competenze dell'Unione senza dover modificare i Trattati.

Inoltre, è previsto dal Trattato di Lisbona anche che gli organi dell'Unione possano modificare i Trattati attraverso unaprocedura di revisione semplificata, che non richiede la ratifica dei singoli Stati. Tale procedura semplificata ad esempio è stata attuata per dar vita al Meccanismo Europeo Permanente di prestiti a stati in difficoltà.

Da notare che la Corte Costituzionale tedesca, chiamata da alcuni ricorsi a valutare la compatibilità di queste novità con il sistema costituzionale interno, ha sentenziato che, nell'attuale fase di integrazione, gli organi dell' Unione non raggiungono il livello di legittimazione democratica necessario per sostituire il Parlamento tedesco nell'esercizio di funzioni sovrane. Ha ritenuto dunque necessario che nei casi di “sviluppo dinamico” dei trattati (procedure di revisione semplificata e clausole di flessibilità) il Parlamento nazionale si debba pronunciare per ratificare o autorizzare il Governo alle decisioni da prendere in sede europea.

Mentre la Corte Costituzionale tedesca si considera competente a giudicare sulla costituzionalità delle norme europee – la nostra Corte Costituzionale italiana si è sinora dichiarata incompetente a riguardo.

Note

[1]Pari al 72%, col sistema del voto ponderato (a ciascuno Stato è attribuito un numero di voti in proporzione alla sua popolazione rispetto a quella dell’UE). Col trattato di Lisbona, a partire dal 2014 la maggioranza qualificata sarà conteggiata diversamente: ci vorrà il 55% degli Stati membri (attualmente 15 dei 27 paesi
europei), che però rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’UE, sistema identificato come “doppia maggioranza” (degli Stati e della popolazione).
Inoltre, per evitare che le decisioni vengano bloccate da un numero ristretto di paesi molto popolosi (solo Inghilterra, Francia e Germania insieme corrispondono al 42% della popolazione dell’UE) una minoranza che si oppone ad un provvedimento deve essere composta da almeno quattro Stati membri, altrimenti la maggioranza qualificata viene considerata raggiunta anche qualora il criterio della popolazione non sia stato rispettato.

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